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垄断行业改革问题及对策研究报告篇一
坚持政企分开、放宽准入、引入竞争、依法监管，推进垄断行业管理体制和产权制度改革。按照形成综合运输体系的要求，推进交通运输业管理体制改革……深化电力体制改革……深化石油、电信、民航、邮政、烟草、盐业和市政公用事业改革，推进国有资产重组，形成竞争性市场格局，建立现代企业制度。
———摘自“十一五”规划纲要（草案）
彭镇秋代表（上海市社会主义学院副院长）
改革不可能一蹴而就
从社会长远发展考虑，垄断必须尽快打破。在活跃的市场经济条件下，一旦企业拥有垄断利润，往往缺乏创新动力，这样，部分垄断行业的服务供给能力将不能满足社会需求，这在现实中不乏其例。
我国政府已经采取一系列措施，重新配置资源。比如，电信行业的主动拆分组建、民航业引入社会资金、铁路建设项目向社会公开招投标等，大多成效显著。
不过，由于垄断行业一般都有资金、技术甚至公共安全等各方面的特殊要求，因此我认为打破垄断不可能一蹴而就，它将呈现一个渐进式的过程。现阶段，政府应该通过放宽行业准入制度，进一步消除体制性和政策性障碍，改善行政执法和司法环境等方式，逐步深化各垄断领域改革。
（本报记者 朱华夏）
郭廷标委员（辽宁省政协主席）
要处理好三个关系
我国目前的垄断行业主要集中在基础产业、基础设施和公用事业领域，随着改革的不断深入，垄断行业打破垄断、增强活力已迈出较大步伐，在政企分开、行业组织结构调整和企业产权形式改革三个层面上已取得一定进展，效果有目共睹。
垄断行业下一步的改革方向是“放宽市场准入，实现投资主体和产权形式多元化”，其中要处理好三个关系：
首先要处理好进一步放开市场准入与维护国家经济安全之间的关系。其次要处理好打破垄断和关注民生的关系。再次要处理好对国家垄断行业改革措施和对地方垄断企业改革办法的关系。我们反对一些地方大搞地方保护主义，形成地方性垄断，实行市场封锁。
（本报记者 徐元锋）
花建慧代表（安徽蚌埠市委书记）
建立新的监管体制
打破垄断行业的垄断“坚冰”，必须建立新的监管体制。
监管机构的设立，可分成两种模式，一种设在现有的政府机构内，它的行政效率可能会高一些，但可能会导致政监不分；一种是政府之外的专门监管机构，这种架构有助于政企分开、公正行事，但机构本身的运行费用可能较高。今后，我国设立新的监管机构时，应有足够的前瞻性，不使某些过渡性的机构和机制固定化和长期化。
将分散于多个政府部门的监管职能整合到新的监管机构，尽可能避免部门的职能交叉，赋予管制机构“权责对等”的管制职能。建议将价格管制权和市场准入管制权由经济综合部门调到专业性的管制机构；政监分离、依法管制。
（本报记者 盛若蔚）
南存辉代表（浙江正泰集团董事长）
四方面着手打破垄断
打破垄断要触动利益，难度不小，要下大力气。依我的看法，要从四个方面着手：
一要深化改革。我国的行业垄断现象，不是市场竞争的结果，而是在计划经济下形成的。因此破除垄断必须从体制上入手。二要观念先行。首先要打破狭隘的部门意识，树立全局观念。垄断部门一定要从国家长远利益出发，着眼于全行业发展。三要引入竞争机制。破除垄断的突破口是引入竞争机制，真正按照国务院“36条”规定，最大限度地开放市场，让有条件的各种所有制企业参与竞争。四要健全法制。打破垄断必须健全法律法规，改变以权代法，排除权力对市场竞争的不正当干预。
垄断行业改革问题及对策研究报告篇二
垄断行业改革问题研究
东华大学 旭日工商管理学院 经济1203 姚靓君 120730308
摘要：垄断行业自古以来就存在，无论是中国还是别的国家。推进垄断行业改革是经济体制改革的重要任务。与此相适应，是要促进民间资本进入金融、能源、交通和社会事业等领 域，这不仅能缓解经济发展的困难，而且能够推进整个事业的发展。
2.1何谓垄断行业
在古代，人们在市集上做生意。许多行业，都是不只一个商人做的。有些商人想包揽所有客人，就在市集上做高台，叫做垄，他们居高临下能获得许多便利，包揽了许多客人，这种行为称为垄断。
垄断行业分为两种，一种在凭借技术上的优势，进行行业上的垄断，如美国的微软公司的操作系统，因为深厚的技术优势，垄断了全球各国的电脑操作系统。另一种是由国家控制下的垄断行业，如，我们国家烟草、电力行业，由国营垄断，私人不可经营。
一般来说，在发达国家，提倡公平竞争、自由经济，垄断行业比较少。发达国家垄断行业一般为技术型的，不过，即使一些现在看来依然是带垄断性质的公司，如美国微软，垄断也难以长久，谷歌正在研制新的操作系统，快就要面世了。自然垄断行业的有自来水、电力、公交等等，这些垄断行业的存在有其必然性，因为存在规模效应、外部效应和进入门槛。
如果一个城市存在多个电网系统向同一群消费者提供电力服务，即竞争的话，会造成资源的浪费。这些领域如果不是垄断结构而是多个生产者竞争的话，对我们消费者的影响也不会是好的。最终的结果是厂商最终将退出市场不再提供产品。垄断形成垄断利润和消费者损失。政府通常对垄断行业实行垄断价格管制或者进入许可。当然由于市场上只存在一个供给者会造成服务质量低下等问题，但是要通过引入竞争来解决也很难。通常最后形成一个合谋的垄断集团，寡头垄断。
在古代也有垄断，如海盐的垄断，矿石的垄断，兵器制造的垄断，剩下的便是一些官场的“灰色收入”。清朝就有一任清知府十万花花银之说，显然当官的除了有一份不菲的俸禄外，还有来自社会各方面的“进贡”和“孝敬”．多成为公开的秘密。据典籍所载，当时社会“灰色收入”已发展到极致，是一些平头老百姓所没有的特权者，多可牟取一份额外的好处的好方法。
2.2垄断行业需要改革垄断行业必须改革，因为是对平等保护原则的漠视、法律保留原则的违反和对公平竞争秩序的损害
平等保护原则的终极意义在于追求宪法对各个人所保障的，各自在其人格形成和实现过程中机会的平等。即所谓的“机会上的平等”。
虽然说市场和平等有着天然的联系，但行政性垄断给予了某些产业、企业和个人以特权，使得政府以及和政府有千丝万缕联系的行业和个人在市场竞争中，有了相对于其他竞争者的特权。例如目前在大约30个行业和领域不同程度地存在着民间资本投资“禁区”，在基础设施、大型制造业、金融保险、通讯、科教文卫、旅游等行业领域以及国有产权交易等领域则尤其如此。过多的由行政性的机制来垄断本应由市场配置的资源，对特定的经营者实行优惠待遇，违反了平等保护原则，构成了对竞争对手的歧视，造成了限制竞争的后果。
对经济自由的限制，应该符合法律保留原则的要求。法律保留原则的意蕴在于，只有由民主选举具有直接民主合法性的代议机关，才能对一般性的与人民有密切联系的重要事项作出决定，颁布普遍的对公民具有约束力的行为规范。我国宪法第5条第1款也规定了“依法治国，建设社会主义法治国家”。法治国家的原理要求应以法律规范国家与人民间的法律关系，并且应使人民能够预见并估计行政活动的效果。从学理上考察，除法律之外的其他行政规定和措施，不得对公民基本权利予以限制。维护公平竞争秩序，是实现资源有效配置，有效率地发展经济，推进技术进步，促进经济增长，稳定物价等经济政策目的的有效手段。同时也是借此尽可能发挥市场的调节作用，在阻止政治权力恣意扩张的同时，分散私人的经济权力，通过确保消费者的选择自由和企业的平等机会和自由，来实现民主的经济秩序。因此反垄断法和竞争法的核心目的就在于捍卫市场的公平竞争秩序。例如日本《禁止垄断法》第1条明确规定：“本法的目的，是„„促进公平的、自由的竞争。”
实践中的诸多行政性垄断是以直接排斥、限制竞争的形式表现出来的。从微观层面考察，行政性垄断往往通过直接禁止某一产品或某地产品进入某一特定的产品市场或地域市场，改变了特定市场上竞争者的地位，造成了不公平竞争与垄断局面的出现。从宏观方面考察，行政性垄断损害了公平竞争秩序，将本应统一、开放的全国性市场分割为彼此封闭、互不联系的条块结构，妨碍了全国开放、统一市场的形成，阻碍了社会主义市场竞争机制建立与完善的进程。
据中国之声《全国新闻联播》报道，2月6日到10日，国务院总理温家宝在中南海主持召开五次座谈会，听取社会各界人士对《政府工作报告（征求意见稿）》的意见和建议。
周铁农说，当前垄断行业改革明显滞后，造成不公平竞争，建议《报告》稿增加深化垄断行业改革的内容，提高各级领导干部的认识，回应人民群众的呼声。黄孟复说，要明确时限，抓紧出台贯彻落实鼓励和引导民间投资健康发展的“新36条”配套政策。
温家宝说，推进垄断行业改革是经济体制改革的重要任务。与此相适应，是要促进民间资本进入金融、能源、交通和社会事业等领域，这不仅能缓解经济发展的困难，而且能够推进整个事业的发展。“新36条”没有落实，民间资本进入就遇到玻璃门、弹簧门。今年上半年一定要把实施细则制订出来。
在专家、学者座谈会开始时，温家宝说，第一，要用改革的办法破解难题。无论是经济结构性问题，还是分配不公问题、反腐败问题，都得靠改革、靠制度性建设才能从根本上加以解决。第二，要把民生问题解决的更好。第三，应对今年的经济困难，有两个途径非常重要：一是支持实体经济。二是放活民间资本。这条路非常宽广，潜力巨大。
2.3垄断行业的改革
金思宇说过垄断行业是中国国有经济最集中和控制力最强的领域。研究推进垄断行业改革，这是中国经济体制改革的一项重要任务。基于目前不同垄断行业国有企业改革的步伐不一致，同时考虑到垄断行业国有企业改革需要与国有经济战略性重组协同推进，因此在具体实施过程中不能搞“一刀切”，应实施有步骤的“精细化改革战略”。
一是要分类推进改革，对于已经实行政企分开、政资分开和进行初步分开、引入竞争机制的电力、电信、石油、石化、民航等行业，要继续完善相关改革措施，重点是根据产业发展实际进一步放宽市场准入，引入新的市场竞争主体，重组行业结构，增进企业效率。加快推进铁路、邮政和盐业等企业的体制改革，积极推进政企分开、政资分开和政事分开改革。同时加强行业监管。通过建立健全垄断行业的监管体系，改进垄断行业监管的有效性。
二是要对每个垄断行业及产业链条各环节的性质（自然垄断性、国家安全和战略的关系
等）进行梳理，从国有经济布局的角度研究这些行业及产业链各环节对国家安全和国民经济的影响程度，根据影响程度来分析这些行业和领域的重要性，并针对不同重要性类型行业分别确定国有企业的控制程度，确定国有企业的股权权重。
三是根据推进国有企业战略性改组的要求，进一步减少国资委直接管理的国有企业数量，并根据每家企业的使命和发展战略，选择不同的公司治理和管理方式。
四是深化垄断行业收入分配制度改革，完善对垄断行业工资总额和工资水平的双重调控政策，严格规范国有企业经营管理人员的收入，并完善监管办法。
深化垄断行业国有企业改革的基本目标是，可以概括为六个字：“惠民、强企、兴国”。所谓“惠民”，就是要让老百姓得到更多实惠的和更加满意的公共产品服务，实现社会福利的帕累托改进；所谓“强企”，就是要创建世界一流企业，促进国有资产保值增值，提升国有企业的国际竞争力；所谓“兴国”，就是要增强国有经济的活力、控制力和影响力，促进国民经济又好又快地发展，提高国家的国际地位和竞争力。
据此，深化垄断行业国有企业改革的重点，就是要实行政企分开、政资分开，放宽市场准入，引入竞争机制，同时加强监管，以提高资源配置效率。
垄断行业改革或是中国经济转制突破口。
2.4学者对垄断行业改革的看法
新京报：转制改革已成为市场共识，你也多次提到中国经济需要转制，你有什么具体的建议和方案？
陈道富：由于中国经济起步晚，有后发优势，在过去的30年里，中国经济一直是“集中资源办大事”的跑马圈地扩张模式，包括政府金融机构、财税体制等，迅速把各个要素整合在一起做事，但是效率并不太兼顾。
这种高投入高产出的增长模式到今天负面效果逐渐累积。比如现在超发的货币导致的高房价，由此带来的房租上涨、商务成本和生活成本逐步上涨。如果按照这样的轨迹继续发展的话，难度会越来越大，成本也越来越高。
未来的增长机会在哪？需要更加精细化、提高效率、提高产业的集中度来加大分工、降低成本。提高劳动力的技能和工资、提升流程和管理、把不擅长的工种分配出去，分工合作之间的协调越来越多。中国经济需要进入成本节约、效率提升、分工深化的精细化发展新阶段。
结构调整的背后是发展机制的转变。转型往往伴随着动荡，是创造性破坏的过程，有“破”才能有“立”，有“立”才能真正“破”。
新京报：怎么“破”，又如何“立”？
陈道富：很多，这些改革千丝万缕，垄断行业的改革可能是破局的突破口。
对中国现在来说首先要做三件事。
一是，重新树立社会的信任度，特别是政府的公信力。纵观世界各国，政府的支出在整个国民支出的占比越来越大，但是政府支出的效率取决于公众的信任度。建立一个相互信任的体系，交易成本就降下来了。
二是，中国经济要经过充分的调整，只要有过两三年的调整，中国可能是最有潜力的经济体。美国还能更好吗？很难了。而中国依然可以通过变革创造无限潜力。
三是，通过某一件事统一实现这两个目标。
而打破行业垄断是可行的，打破垄断，特别是部分行政垄断，真正放开民间资本的不公平准入约束，正是启动市场化改革的突破口。让大家觉得正在沿正确的方向做事，更好的凝聚人心，以推动市场化的过程。
但并不是最根本的，最终的依然是制度的转变。
新京报：打破垄断就意味着破坏很多既得利益集团的利益分配。
陈道富：一开始还做不到打破所有的垄断部门，而且很多垄断行业确实是自然垄断，比如资源型的、通讯、电网。
但可以从局部破坏，选取其中的一个领域，比如三网融合，比如铁路交通领域，抓住一个部门引入竞争因素，充分发挥市场作用。
从哪里破坏、怎么破坏，这需要政府来设计和思考。破坏后新的体系成长后，就会产生新旧体制的不协调，这就需要政府引导。
政府应该发挥恰当的作用，其实大家都希望政府能发挥更大的作用，但并不希望政府替代市场，特别是做既不该市场做也不该政府做的事，比如设租、寻租的事。
总结：垄断行业的改革是必须的，也是必要的。它可以促进社会文明的发展，社会经济的发展。中国经济需要转制。转制的过程涉及原来的体系要破坏掉，形成新的体系。新的体系的形成一方面需要新的土壤，让新的体系有机会产生，另外一方面在新的体系还没有形成之前，不能将旧体系完全破坏掉，需要保持整个系统的相对稳定。
垄断行业改革问题及对策研究报告篇三
浅析我国垄断行业改革的问题与对策
——基于swot分析方法
[摘要] 经过近三十年的改革,中国目前已进入重大利益关系调整的攻坚阶段。当人们提出要通过深化改革化解经济增长中的不稳定、不健康因素时,垄断行业的改革事实上已经处于首当其冲的位置。由于垄断的经济效用有其两面性，因此，对垄断的经济效用的理解是搞好垄断行业改革的前提和基础。本文从马克思主义垄断理论的角度出发，首先，概述了垄断及垄断行业相关概念、理论；其次，回顾了我国垄断行业的改革历程并提出改革现状；再次，从swot分析方法入手分析我国垄断行业改革存在的问题；最后，在肯定我国垄断行业的改革取得了较大成绩的同时，指出了目前仍存在诸多问题，并进一步提出我国垄断行业改革的相关政策与措施。
[关键词]垄断行业;垄断理论;改革；swot 加快推进和完善垄断行业的改革,是完善社会主义市场经济体制的重要内容之一。通过多年努力,我国经济体制改革取得重大进展,社会主义市场经济体制初步建立，市场体系逐步完善,市场在资源配置中的基础性作用正在加强。由于垄断行业中的绝大多数是国民经济的基础产业和关键领域，掌握着国民经济命脉，对国计民生有着重大影响。但是，我国垄断行业的改革的步伐与路程仍任道而重远。因此，加快推进垄断行业改革的任务势在必行。
一、垄断及垄断行业相关概念的界定
（一）垄断的定义
根据马克思主义的垄断理论,自由竞争引起生产集中,而生产集中发展到一定阶段,必然引起垄断。马克思主义者认为,生产集中之后,企业数目变少,易于达成协定,少数的大公司联合起来,其所占的份额非常大,足以操纵该部门的生产和流通。首先，生产集中使大公司产量剧增, 为了保持和扩大利润,大公司必须结成垄断组织以调节生产；其次,大公司规模巨大,资金雄厚,中小企业难以与之抗衡,使得自由竞争受到限制,形成垄断的趋势；最后,大公司之间的竞争更加激烈,为了避免两败俱伤,就会产生谋求暂时妥协、达成垄断协定的必要。
（二）垄断行业的涵义及分类和特点
1、垄断行业的定义
垄断行业，顾名思义就是指享受国家给予的政策，从而控制社会生产，操纵和独占市场的行业。我国的垄断行业相当广泛，涉及食盐、烟草及公用事业中的电力、城市供水、城市燃气、公共汽车与地铁、邮政、电信、公路、铁路运输、管道运输、航空运输、水路运输等。
2、垄断行业的类型1
垄断行业主要包括以下三种：其一，自然垄断。所谓自然垄断是指由于存在着资源稀缺性和规模经济、范畴经济, 使提供单一产品和服务的企业或联合起来提供多种产品和服务的企业形成一家公司(垄断)或极少数企业(寡头垄断)的概率很高。如自来水、电力、公交公司 1 吕祥永：我国垄断行业改革的道路选择 《理论学习》2006年第3期 等部门。其二，经济垄断或者行为垄断。一个经济中称得上是自然垄断的行业是很少的, 更多的情形是有数个具有相当市场力量的寡头企业生产该行业的大部分产量,由此产生的垄断就是经济垄断或行为垄断。它主要包括完全垄断、垄断竞争、寡头垄断。其三，行政垄断。主要是指政府及其所属部门基于法律和行政权力而产生的独家或少数企业对市场的垄断。
3、我国垄断行业的特点
其一是中国垄断行业的形成，不是由于竞争出现生产集中而形成垄断，而是由国家所有制、政府某一部门单独经营而形成的；其二是中国的垄断与政府部门结合得非常紧密，它不是靠经营形成垄断，而是由政府的一个部门转化而来，如石油、石化、电力、电讯等，是靠政府权力来行施垄断；其三是中国的垄断行业是高度集中和垄断，一个行业中企业很少，往往是一个企业，如铁路、石化等。即便有外资进入，如石油，不是来参与竞争，而是来享受垄断利润；其四是中国的垄断行业已经形成集团利益，普遍都享受垄断利润所带来的高工资和高福利。
（三）垄断的作用及经济效应
1、垄断的作用
根据马克思主义的垄断理论, 垄断的作用具有二重性。一方面, 垄断导致生产和技术发展呈停滞趋势, 垄断组织的垄断地位使得企业技术进步和生产发展的动因消失;另一方面垄断的形成和发展客观上也对生产力起了促进作用。
2、垄断的经济效应
关于垄断的效用问题,人们往往把它放在与经济效率相对立的角度去分析,而很少把它作为一种社会化大生产的组织形式去分析,因此往往看不到垄断也会提供较高的经济效率,也会带来规模经济和技术进步。因此,如何看待垄断在市场经济制度发展中的效用问题,是一个值得重视和研究的问题,更是搞好我国垄断行业改革必须要认真思考的首要问题。（1）正面效应
其一，垄断可以带来规模经济；其二，能够降低市场交易费用。垄断尤其是通过纵向一体化而形成的垄断,能够使一定的外部性转为内部化,从而降低和节省市场上发生的交易费用；其三，垄断有利于技术创新。熊彼特认为,技术创新需要大的厂商存在,在这方面完全竞争企业的效率通常是不高的。因为小厂商通常不可能为技术开发与研究支付大量费用。加尔布雷斯认为,大厂商是引致技术进步的最完整的工具,因为研究与开发的过程是一个消耗时间的过程,而小企业由于它没有足够的财力,以致不能等待一种被推迟的报酬。（2）负面效应
其一，垄断会带来低效率。对此亚当·斯密曾举出三个理由:垄断将导致产量的减少,从而导致福利的下降;资源将被用于获取、维持和扩大垄断,从而造成资源使用的浪费;垄断在技术上是低效率的,给定相同的投入量,垄断的产出将少于竞争者的产出。经研究表明,垄断还会产生另一种额外的成本——寻租。即垄断企业为从政府获取有利于自己的利益和权利,在疏通游说活动中投入资源,利益受损企业亦可以采取同样行动。这两项在某种程度上彼此抵消的开支,从社会的角度看都是一种浪费,因为它们力图阻止福利的正常转移,而不是增加财富。其二，垄断造成福利损失。它通常用消费者剩余和生产者剩余来衡量。在任何市场出清的价格上,都有消费者享有的消费剩余和生产者享有的生产者剩余。如果垄断厂商把产量 2 限制在某一较小的数量上,使价格在较高点均衡,那么消费者剩余向生产者转移,所以生产者剩余可能增加,净损失的只是消费者剩余。
二、我国垄断行业改革历程及改革现状
1、我国垄断行业的改革历程
虽然,我国不同垄断行业改革的起始时间、方式方法都不尽相同,但总的说来,可以将改革历程划分为两个大的阶段:第一阶段从80 年代中期开始,在不改变垄断行业基本体制框架的条件下,逐步放松价格和市场准入,赋予垄断行业国有企业更多的自主权,以提高企业效率和吸引社会投资者;第二阶段从90年代中期开始,改革的基本思路有了很大变化,进入了以政企分开、引入竞争、打破垄断、加强监管为主要内容的改革阶段。目前垄断行业第二阶段改革正在推进中, 垄断行业的管理体制、企业组织结构、市场格局都正在发生巨大的变化。（1）垄断行业改革的第一阶段(80 年代中期——90 年代中期)同许多发展中国家相同, 我国垄断行业改革的初始动力来自于对发展的迫切要求,来自于对资金短缺的压力。改革开放以前,垄断行业采取的是国有企业纵向一体化经营模式,并且考虑到这些行业的公益性质,采取了低价格、高补贴的运行机制。由于这种管理体制和运行机制的内在缺陷,在20世纪80 年代初中期,提供重要基础产品和服务的垄断性行业一度成为制约我国经济发展的瓶颈,严重制约了其他产业的发展和人民生活水平的提高,单纯依靠政府投资已无法满足市场高速增长的需要。为了解决供给短缺和投资不足的问题,吸引社会资金、放松价格和市场准入就成为这一时期合乎逻辑的政策选择。
（2）垄断行业改革的第二阶段(90 年代中期至今)从党的十五大开始,垄断行业改革开始触及深层次体制性矛盾,新一轮改革的目标是改变计划垄断体制,引入适合行业特点的市场竞争体制。这一时期,中国垄断行业改革最突出的动向就是加快引入市场竞争的步伐,特别是通过直接拆分的方式形成市场竞争新格局。根据党的中央文件从十五大到十七大的提法都是深化垄断行业改革，引入市场竞争机制。具体理论过程包括:其一，党的十五大报告指出：“打破地区封锁、部门垄断，尽快建成统一开放、竞争有序的市场体系，进一步发挥市场对资源配置的基础性作用。”其二，党的十六大报告指出：“推进垄断行业改革、积极引入竞争机制这是调整国有经济布局和结构的一个重要步骤，是完善市场经济体制实现要求的一个重大措施，是完成国企改革的一项艰巨任务。打破行业垄断和地区封锁，促进商品和生产要素在全国市场自由流动。”其三，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出要加快推进和完善垄断行业的改革。对垄断行业要放宽市场准入，引入竞争机制。有条件的企业要积极推行投资主体多元化。继续推进和完善电信、电力、民航等行业的改革重组。加快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革，实现政企分开、政资分开、政事分开。对自然垄业务要进行有效监管。其四，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出:要“深化垄断行业改革,放宽市场准入,实现投资主体和产权多元化，鼓励和支持非公有制经济参与国有企业改革,进入金融服务、公用事业、基础设施等领域。”其五，党的十七大报告指出:“深化垄断行业改革，引入竞争机制，加强政府监管和社会监督。”
2、我国垄断行业改革的现状
(1)部分垄断行业初步实现了政企分开。在电信、电力、民航等行业,实现了新组建公司与 3 相应行业管理机构的脱钩,政府管理职能基本移交至政府相关部门,初步实现了政企分开、政资分开, 重要垄断行业的行政性垄断问题初步得到解决。
(2)市场竞争的格局初步形成。通过重组和进一步引入竞争,多个市场主体平等参与市场竞争的格局初步形成。如电信行业重组后,大集团公司在拥有已有业务经营范围的基础上,可以在对方区域内建设本地电话网和经营本地固定电话等业务,并相互提供平等接入等互惠服务,基本形成了分业务市场竞争的局面,价格高、服务质量低的问题得到了一定改善。电力行业实行厂网分开,重组发电和电网企业,在竞争环境中引入竞争机制,电价、电力投资及电务监管体制改革进展顺利, 电力安全生产和电力建设稳步进行。民航业通过联合重组,形成了三大航空集团公司和三家民航服务保障企业集团,机场管理体制改革顺利进行,中统一管理的空管体制改革基本完成。
(3)部分行业的国有企业改革取得一定进展。电信、民航、电力、石油石化等行业按照政企分开、政资分开的原则,组建了一批特大型公司或企业集团。其中电信、石油石化等行业的企业通过改制上市,引入了多元股东,推动了现代企业制度的建立,在公司治理结构、运行机制、内部管理制度以及透明度等方面取得了一定进展。
(4)垄断行业的现代监管体制正在探索。电力体制改革首发其端,组建了电力监管委员会,开创了我国垄断行业进行独立、专业化监管的先河,对于形成市场开放条件下监管理念和监管手段, 建立相适应的维持公平竞争的支持性制度,实现政府政策制定职能与监管分开制衡,改善和提高政府监管能力等等,具有重要意义。
三、我国垄断行业改革的swot分析
1、我国垄断行业改革的优势（strength）
（1）重视垄断和竞争的理论研究,为科学制订垄断行业改革方案奠定了坚实的基础。我们的垄断行业改革,尤其是90 年代中期后的改革,就是在充分理论研究和科学地制订改革方案的基础上展开的。我们早期关于垄断问题的研究,主要是采用政治经济学的方法研究国家垄断资本,这种研究对象和方法对于指导垄断行业的改革相距甚远。
（2）遵循渐进式改革的一般规律,稳妥有序地推进垄断行业的改革对于垄断行业,我们已经进行的改革也是相当谨慎的,无论在引进民间资本、民营化改革、放松监管和建立新的监管机构等方面,都没有采取激进地大推进改革方式,而是以渐进的方式逐步深化的。这种渐进性主要体现在两个方面：一方面,从经济体制改革的总体安排上,按照先易后难、先简后繁的渐进式改革战略,我们将垄断行业改革作为改革攻坚放在了改革的后期。由于垄断行业对于一国经济和社会发展具有十分重要的作用,在改革初期没有经验的情况下,不应该盲目推进。这样的改革次序安排,无疑是正确的选择。
另一方面,对于垄断行业自身而言,改革也是分步骤、分难易渐进展开的。首先,各个垄断行业改革存在着明显的阶段性。每一个阶段在改革的目标和总体思路上都存在着明显的区别。其次,某些垄断行业的改革采用了增量式改革战略。“增量改革”的主要特点是保存量、动增量,先培育体制外的力量、再逐步改革旧体制, 这种方式也为我们的垄断行业改革所采用。电信改革之所以相比其他垄断行业,能够获得比较大的成功,与成功运用了这种改革策略有很大关系。电信改革的一个突出特点,就是在没有直接拆分中国电信的情况下, 先扶持培育了新的电信运营商——中国联通。虽然,中国联通成立时的规模和实力远远不能和中国电 4 信相比,但是联通的成立宣告了我国只有一家电信运营商时代的结束。通过成立联通来推进中国电信业的改革,而不是一开始就将中国电信进行拆分,是一种典型的“增量调整激活存量”的渐进式改革路径。目前,我们的垄断行业改革主要还是以现有厂商的分拆重组为主,新进入者以及潜在竞争还重视的不够。因此,未来的垄断行业改革应该充分借鉴“增量改革”的成功经验,进一步放宽准入,进行必要的非对称扶持政策, 由体制外的增量倒逼体制内的存量改革。
（3）妥善处理垄断行业改革与特定发展阶段的关系,制订适合中国国情的垄断行业改革方案。我们垄断行业的改革背景和初始条件与国外成熟市场经济国家存在着较大的差别，这些差异主要表现在以下几个方面：一是垄断的成因不同,我们往往是行政垄断与自然垄断纠缠在一起；二是行业外部环境不同,我们的垄断行业面对的是非市场经济或不成熟的市场经济环境；三是垄断行业企业的产权结构和治理结构不同,我国垄断行业改革之初都是国有的, 产权结构十分单一。四是垄断行业在整个国民经济的比重较低。垄断行业并没有充分发挥主导作用,因此,我们的垄断行业改革面临着国有经济布局重组和国有企业改革双重难题。这就决定了我们不可能完全照搬照抄国外改革的标准处方。另外，在垄断行业监管体制改革方面,我们也充分考虑了中国的特殊国情。
2、我国垄断行业改革的劣势（weakness）
（1）改革的范围和层次较窄。一是目前的改革仅仅集中于带有网络性质的自然垄断行业,如电力、电信、民航、油气、城市供水、铁路、邮政等行业,这些行业具有明显的规模经济性和范围经济性特征,其改革关系到社会资源配置效率的提高和相关行业的发展。二是已经开始改革的行业还停留在行政性拆分的层面,尚未形成规范化的准入制度。
（2）有效竞争的市场环境尚未形成。垄断行业进行有效竞争的市场环境尚未形成。拆分的结果是,部分行业呈现出从独家垄断转换为地域性垄断的倾向,竞争逐步演变为软预算约束的国企之间为强化市场垄断地位而进行的恶性竞争,政府管制的改革尚未提到议事日程。（3）国有企业改革滞后。垄断行业中特大型国有企业改革明显滞后,已成为国有企业改革的重点和难点。由于垄断行业国有资产在我国经营性国有资产总量中占有很高比例,并在整个行业内占据绝对控制地位,如何有效实施国有经济的战略性调整,在一些领域逐步对社会资本开放等还需进一步研究。
（4）政府职能尚未完全转变。一方面,除电力外其他垄断性行业如电信、民航、铁路、石油、天然气等领域均未建立明确、独立和专业化的管制机构,责任主体不明,职能分散,管制低效果。另一方面,政府管制职能并没有随着市场化改革而改变,政府职能缺位与越位问题仍很严重。政府对相关管制机构缺乏有效的监督和制约,许多领域的管制职能没有得到法律和政策的明确授权,管制无章可循,人为因素大,决策过程透明度低,寻租风险加大。
（5）立法滞后。立法先行是垄断行业引入竞争机制的基础。当前许多方面存在着法律真空,或者现有的法律、法规已不适应建立竞争性市场的要求,使得改革过程中出现了企业间竞争和交易关系、竞争方式的混乱,如电信业价格竞争无序、人为设置互通障碍,电力行业因缺乏“竞价上网”的制度,各发电公司之间难以在短期内开展竞争。
3、我国垄断行业改革的机遇（opportunity）
(1)新旧“36”条的出台。2005年2月25日，新华社发布国务院《关于鼓励支持和引导个体私 5 营等非公有制经济发展的若干意见》，这是新中国成立以来首部以促进非公有制经济发展为主题的中央政府文件。文件对非公经济进入垄断行业改革的主要表述：加快垄断行业改革，在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域，进一步引入市场竞争机制。对其中的自然垄断业务，积极推进投资主体多元化，非公有资本可以参股等方式进入；对其他业务，非公有资本可以独资、合资、合作、项目融资等方式进入。在国家统一规划的前提下，除国家法律法规等另有规定的外，允许具备资质的非公有制企业依法平等取得矿产资源的探矿权、采矿权，鼓励非公有资本进行商业性矿产资源的勘查开发。而新36条是指“非公经济36条”颁布5年之后，国务院于2010年05月13日再次发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》。此次文件的核心思想是鼓励支持引导民营经济发展，内容也都是降低民营企业进入垄断行业的准入门槛。并且在市场在市场准入的条件、范围、扶持政策、投资等方面作了更明确、宽松、开放的规定，对允许进入的6大领域18个行业作了更明确、更细致、更具体的安排，是“老36条”政策的延续、深化、拓展。
（2）反垄断法的出台。2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国反垄断法》，此法出台的目的是为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展。其给我国垄断行业改革带来的启示有：第一，反垄断法不反对更不禁止企业合法取得市场支配地位，只是禁止具有市场支配地位的企业滥用市场支配地位，排除、限制竞争，阻碍技术进步，损害消费者和其他经营者的合法权益的行为。第二，反垄断法明确规定：经营者可以通过公平竞争、自愿联合，依法实施集中，扩大经营规模，提高市场竞争能力。第三，反垄断法在禁止垄断协议的同时，对中小经营者为提高经营效率、增强竞争力所达成的协议则不予禁止。第四，反垄断法通过禁止滥用行政权力排除、限制竞争，有利于建立和完善全国统一、开放、竞争、有序的大市场，有利于企业对全国乃至全球资源进行优化整合，从而有利于中国企业做大做强。
（3）西方国家垄断行业改革的主要经验借鉴。20世纪80年代后，大多数西方国家在放松规制的同时都引入了竞争，对自然垄断行业的具体治理模式从过去的严格管制，转向实行私有化、引入激励性规制。其一，放松规制、引人竞争。20 世纪70 年代以来,美、英、日等发达国家先后对电信、运输、金融能源等传统的自然垄断行业进行了以放松规制、引人竞争为特征的改革。所谓放松规制, 意味着放松和取消诸多规制条款的一部分或全部,如: 放松进人退出规制, 取消价格规制和投资规制等。其二，激励性规制。在规制经济学里,把具有不同激励强度的成本补偿机制称之为激励性规制。主要包括标杆管制、区域间竟争制度、社会契约制。其三，不对称管制。由于自然垄断行业需要巨额投资, 资产专用性强, 因此, 新企业进人自然垄断行业之初,需要筹措大量资本,逐渐建立和扩展企业业务网络。行业内原有企业经过多年经营,拥有相当大的经济规模,在生产经营管理方面积累了丰富的经验,具有相当的市场垄断力量。因此,新企业与原有企业之间的竞争是一种竞争能力不对称竞争。
4、我国垄断行业改革的威胁（threat）
(1)行政性垄断改革难以突破。究其原因，主要有二：一是行政垄断与行政权力结合在一起。因为有关行政部门与垄断行业有着休戚相关的利益关系，如果要对垄断行业进行改革的活，恐怕首先要面对的不是垄断企业，而是相关的行政部门、行政权力，这里要涉及到的就不再 6 是经济体制改革的问题，而是政治体制改革的问题了。但是政治体制改革的难度远比经济体制改革的难度大得多，这也是为什么政治体制改革不论是在起步还是在进度上都远远滞后于经济体制改革的主要原因。二是目前我国还处在市场经济的初期，市场经济体制还不够成熟，各种市场机制还不健全，短期内难以形成能与业已存在的垄断企业相抗衡的新的竞争对手。随着经济社会的发展，“进入门槛”越来越高，这无疑对有效竞争的形成造成了很大障碍，更何况我国的垄断行业都是由国家财政投资形成的，其资金之雄厚、规模之大、网络范围之广，而且多年来一直通过行政手段排斥竞争，维持着它们的垄断地位。因此，即使市场经济体制在我国已经开始建立的今天，即使我们抛开行政因素，仅从经济因素来看的话，短期内也难以形成对原有垄断企业真正构成威胁的新的竞争对手，垄断行业原有企业的垄断地位还会维持相当一段时日。同时，我们也可以从2010年5月的“新36条”的规定得到验证，它主要在以下两方面没有新的突破：第一，没有明确提出打破行政垄断，没有明确要求国有资本从一般竞争性领域退出；第二，没有讲清楚谁来监督落实。
（2）自然性垄断行业具有双重性质。我国自然垄断和行政垄断纠缠在一起,形成的复杂垄断, 实际上是由计划体制向市场经济转型过程中,计划制度和市场制度双轨共存同时发生冲突的产物,双重性质垄断或双轨垄断所造成的经济低效、社会福利损失巨大、收入差距扩大等种种现象,构成我国市场化取向改革的严重障碍。我国当前的自然垄断更多与行政垄断有关。自然垄断和行政垄断虽然都会在行业准入方面设置壁垒,但是自然垄断的自然壁垒并不阻碍后续厂商的进入,而行政垄断最大的弊端是排斥竞争,直接后果是消费利益群体受损,行政垄断给自然垄断行业带来了丰厚利润。我国自然垄断行业垄断所普遍具有的双重性质,使得与其他国家相比,改革难度更大。
（3）面临大量“国进民退”舆论的压力。当前社会各界对“国进民退”的争议不断，出现一股“国进民退”现象的风潮。从问卷结果看，79.5%的专家认为存在不同程度的“国进民退”现象。其中，认为这一现象非常突出的专家占14.97%，认为较为普遍的占47.74%，认为只是个别现象的专家仅占29.66%2。他们认为国企垄断和国进民退阻碍了私营企业发展空间，影响了通过扩大民间投资刺激内需的作用。自2004年至今，一些新自由主义的鼓吹者们借上世纪中叶有一段时间国有经济因多种原因一度出现低潮为背景，提出什么“国退民进论”、“国企低效论”、“国有资本流失无害论”、“彻底退出垄断论” 等错误言论，力图把垄断行业改革引入歧途。由于中国目前还是一个转型国家,我们的市场经济体制远未完善,而且渐进式的改革留下了一些难啃的“硬骨头”,在利益结构日益固化的情况下,这些“硬骨头”形成了阻滞改革的“顽症”。比如垄断行业长期排斥民营经济的进入,虽然早在2005年3月国务院就发布了“非公经济36条”,提出对个体私营经济放宽市场准入,鼓励其投资经营垄断行业,但时至今日,民营经济进入垄断行业依然障碍重重、举步维艰。并且国有经济、国有企业的调整、改革任务尚未完成,国有垄断行业还没有突破,民营经济仍需发展,处在这个关键时期,“国进民退”是不利于巩固完善基本经济制度的,对我国垄断行业的改革是不利的。
（4）外资大量的进入。与国外的行业大鳄相比，我国的许多垄断企业只是规模较大，在竞争力方面还有不小的差距。外资进入国内垄断行业后，势必与国有垄断企业一起争夺国内消费者。在这个关键时期，改进服务、改善公众形象对垄断行业来说不是轻松的作秀，而是紧 2匡贤明，何冬妮《“十二五”改革主线：加快发展方式转型 》上海证券报2010年3月
迫的任务。我国在改革开放中引进外资，全方位扩大开放，利用国内国外两种资源和两个市场，促进了经济的快速发展。如果一分为二地总结经验教训，也应看到这方面存在的问题。外国资本本家来中国投资办企业，其目的是为了利用中国的廉价劳动力和土地等资源，获取高于在本国取得的利润。有关资料表明，从1990年到2004年的15年中，外资从中国汇出的利润达2506亿美元，约42%的外资公司在华利润率超过其全球的平均利润率。引进外资符合邓小平所讲的三条“有利于”的标准，让他们赚取高额利润也是合法的，无可非议的。但外国资本在中国发展中，不断兼并中国品牌企业，形成垄断地位，就需要警惕。
四、加快推进我国垄断行业改革的政策措施
加快推进和完善垄断行业的改革,是完善社会主义市场经济体制的重要内容之一。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出要加快推进和完善垄断行业的改革。从我国加入世贸组织以及垄断行业面临的现实矛盾出发,需要采取以下几方面的措施,来加快推进垄断行业的改革。
1、转变政府职能
在垄断行业,我国政府同时扮演了社会管理者、市场管制者和企业所有者三重角色。如果政府一方面是企业的所有者,另一方面是社会的管理者、市场的管理者,就会存在深刻的角色冲突。首先,从政企关系上看,企业从属于政府,没有竞争的压力,政府做了许多企业做的事情。在政府及其所属部门的行政垄断控制和操纵下,垄断行业的企业并不是真正的企业。政企不分,政资不分,从市场准入、原材料的提供,到价格的制定、产量的规定以及产品的销售,垄断部门都直接进行干预和控制,凭借行政手段实施垄断经营。其次,从产权结构看,我国绝大部分垄断行业的企业都是国有的,虽然进行了公司制改造,但并没有建立起规范的法人治理结构,没有完全按商业化原则进行考核和管理。再次,从业务范围看,既承担政府下达的政策性任务,也从事一般的商业性经营。正是因为承担着政府的政策性任务,垄断企业才有了低效率经营的借口,企业预算约束软化,即使亏损也能够依靠政府补贴生存。由于这三重角色之间的冲突,政府很难承担好其中的任何一个角色。要加快垄断行业的改革就必须转变政府的职能,解决政府“越位”、“缺位”、“错位”问题,建立与市场经济要求相适应的国有资产管理和运营体制,割断企业与政府的直接联系,真正实现政企分开、政资分开和政事分开。
2、加快垄断行业社会资本的引入
垄断行业改革的核心内容就是建立市场竞争机制,而竞争机制的引入和完善就需要多元化投资主体的进入,尤其是产权明晰的社会资本的进入。一方面,如果在一个垄断行业中只有少数几个国有企业经营,其结果要么是竞争发展不起来,要么是竞争后几个企业很快达成新的垄断。因此,为适应垄断行业开放竞争的进度,必须采取各种措施,鼓励社会资本进入垄断行业,大力推进垄断行业投融资活动的市场化建设。另一方面,要满足社会对垄断行业产品和服务的需求,仅靠政府投融资很难解除“瓶颈约束”,对沉淀成本较少或已能够通过经营活动得到补偿的、自然垄断性质已经弱化的垄断行业,引导社会资本加入就成为解决这一矛盾的重要手段,而且投资垄断行业受益期长且稳定,项目的社会影响大,只要采取有效措施开辟一定融资渠道,将社会资本引入垄断行业是可行的。
将社会资本引入垄断行业主要有两种形式:一是企业形式的进入。即从宏观上采取有效措施,尽快减少以至消除社会资本进入这些产业部门的体制障碍和人为限制,引导非垄断行 8 业的企业合理进入。二是资本形式的进入。即以多种方式吸引社会资本投资入股。虽然这些年来社会资本不断发展壮大,但绝大多数规模和投资能力十分有限,很难以企业的形式整体进入,再加上技术问题,社会资本进入垄断行业的障碍不可能很快消除。因此,资本市场就成为社会资本进入垄断行业的最佳制度安排。为了尽快引进和加强竞争机制的作用,推动资源有效配置,较大幅度地启动社会投资,就必须针对不同的情况采取不同的有效形式,加快垄断行业的股份制改革。对于一些盈利性的运输、通信、能源等垄断行业,应根据条件成熟程度,逐步地、普遍地进行股份制改造;对于能够改造为规范的股份公司的,应争取早日上市；对于不能整体改制的企业,应采取分类、分解的办法,逐步实现股份制改造；对于条件暂不成熟的企业应通过发行可转换债券的方式,分阶段实现股份制改造；此外,在条件成熟时,应扩大社会债券发行的范围,以多种形式实现垄断行业投资的社会化,为垄断行业的股份制改革创造条件。
3、建立健全垄断行业国有企业的现代企业制度
通过完善国有资本出资人制度,实现政资分开、政企分开。通过引进外资和民间资本等,加快多种形式的产权制度改革,在保持自然垄断环节国有资本控股的前提下,逐步将大多数国有独资公司改造成股份有限公司,有条件的企业尽快整体上市。严格依法设立股东会、董事会、监事会,明确各自的权利和责任,推动企业建立规范的公司法人治理结构,转换经营机制,推进国有经济的战略性调整。大型集团公司要理顺内部产权、人事和财务关系,形成规范的母子公司体制和管理制度。改革国有企业领导人的任命和管理方式,改进对代表所有者权益的董事会成员的管理。加强对垄断行业收入分配的监管,改革企业工资收入分配制度,推进职工收入分配的工资化、货币化和公开化,规范职工收入结构,抑制垄断行业企业职工收入过快增长。积极探索经营者持股、股票期权等股权激励办法,建立有利于对经营管理者和科技骨干进行长期激励的机制。
4、设立监管机构的新模式
政府监管机构较常采用的模式有二种:特定行业模式和宽行业模式。两种模式各有利弊。设立特定行业管制机构可以增加可获得信息的总量,并可以通过相关行业的管制机构进行比较,减少信息不对称。从理论上讲,设立特定产业管制机构可能提高管制的效率,但是,特定产业管制机构也往往可能更容易为它们所管制的产业所俘获,并且,不同行业管制政策之间的不协调,尤其是当它们适用于可以相互替代的领域时,如公路、铁路和航空等,有可能会导致被管制对象投资行为的扭曲。设立宽行业管制机构虽然可以共享资源,防止特定行业管制机构对某个被管制行业施加过多的控制,降低管制机构被俘获的可能性,并且可以通过协调一致的方式减弱行业间的竞争程度,从而降低了经济扭曲的风险。但是,宽行业的产业管制机构也有一些固有的缺点,如缺乏足够的技术专家或技术中心,对一个机构的过度投资会增加管制失灵的可能性,等等。在我国垄断行业,管制权配置的过度分散是最主要问题,主要表现在两个方面:一方面是管制机构设置过于狭窄,缺少综合性与全局性,彼此有内在联系的被管制行业往往被人为地分割在不同的管制机构,如在交通运输领域,交通部只管理公路与水路运输,民航、铁路各自有独立的管理部门。另一方面,统一的管制权往往被分割在行业管制机构与其他综合政策部门或执法部门之间,垄断行业政府管制机构在进入、价格、互联互通、标准、经营等方面的主要管制权,实际上由计划、财政、工商、技术监督等众多部门分管,这样 9 不仅加大了执法成本,而且还会导致管制秩序的混乱,降低执法效率。随着政府机构改革的不断深入,应考虑设立宽行业的交通(包括铁路、公路和水运、民航)、能源(包括电力、煤气等)和通信(包括电信、广电等)等独立管制机构。
5、制定和完善相关的法律法规
制定和完善相关的法律法规,将垄断行业改革纳入法制化轨道。监管机构要依法管制,其职能、管制方式、决策过程要有法律授权,提高管制机构的透明度和公众参与程度,实行规范的听证制度等。依法禁止和防止垄断,是市场经济下形成公平有效的竞争制度和秩序的根本性措施。鉴于现行制定和出台的《反垄断法》,依法规范和约束企业间的竞争和交易关系、竞争方式、管制机构的行业和决策过程等。同时,对相关部门的法律法规要及时进行修订,包括修改和完善《电力法》、《航空法》、《铁路法》等,避免部门利益被法制化,加快《电信法》、《石油天然气法》等的立法进程。
五、结论
改革开放30多年，尽管我国市场经济有很大的发展，企业竞争具有了不小的空间。然而一些重要行业对市场资源的垄断问题，始终没有得到相应的解决，行业垄断成为市场配置资源的最大障碍。而且近年随着内外部环境对经济增长压力的不断增大，行业垄断有更为集中和强化之势。比如目前的石油、电力、银行、电信、铁路运输等行业，都在不同程度上存在着垄断经营。鼓励民资进入的政策出台了不少，可要真正进入垄断行业，民资仍需面对各种看不见却摸得着的“玻璃门”或“弹簧门”。但是，从根本上说，主要还是因为我国经济体制改革的不彻底，现在的国企名义上是企业，实际上具有半行政半企业的性质，国企对社会资源垄断的实质是政府的行政垄断。虽然《反垄断法》已出台三年多，但经济管理体制不改变，单靠一两部法律条文，根本不可能解决破除行业垄断的所有问题。
因此，在“十二五”期间，垄断行业改革能否取得实质性进展，关键在于能否在深刻总结以往改革经验教训的基础上，找出进一步推进改革的突破点或主攻方向。垄断行业改革难，原因当然很复杂，特别是经过多年经营，垄断行业已形成强大的利益群体，对其任何改革都必然要涉及到相关方面利益的流失，改革阻力之大可想而知。
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垄断行业改革问题及对策研究报告篇四
通过多年努力 ,我国经济体制改革取得重大进展 ,社会主义市场经济体制初步建立 市场体系逐步完善 ,市场在资源配置中的基础性作用正在加强。但是 ,经济体制改革还需
要打一些攻坚战 ,而垄断行业的改革就是其中之一。中国垄断行业改革回顾()一 20世纪 80年代中期的改革
我国在 20世纪 80年代中期和 90年代中后期 ,对垄断
行业先后进行了两次改革。80年代中期的改革 ,源自对建设 资金的需求。电信业率先为自筹资金放松价格监管、增加收 费项目 ,允许市话企业收取电话安装初装费及在长话、电报 等业务上收取附加费 ,并允许地方政府参与电信投资 ,国家 和地方政府共同建设、分层管理 ,对解决投资不足和调动企 业积极性起到了一定的效果。电力工业为解决长期的电力
短缺 ,缓解制约我国经济发展的“瓶颈 ”矛盾 ,结束了沿用 30 多年之久的计划经济体制下“独家办电 ”的局面 ,在一定程度 上开放了发电市场,引入了新的投资和经营主体,从而推动了 行业的快速发展。民航业也实行放松准入监管,调动地方积 极性,使一大批地方航空公司应运而生。同时,铁路等行业也 有一些改革举措,如支持和鼓励地方筹资参与铁路建设、允许 铁路部门发行建设债券和以提价方式筹资加快建设等。这次改革较好的消除了上述行业的资金供给瓶颈 ,但同
时也暴露和加剧了长期存在的体制矛盾 ,这些行业的垄断并 未被打破 ,相反 ,垄断利益却在某种程度上得以合法化和进 ①
一步强化。从这个意义上说 , 80年代的改革并不是本文所 要论述的“改革 ”,把其作为 90年代中后期至今这次垄断行 业改革的背景更为合适。()二 20世纪 90年代初开始至今的改革
20世纪 90年代初开始 ,我国逐渐探索以打破垄断为目 的行业改革 ,并且各行业都取得了一定进展。1994年 7月由 当时的电子部、电力部、铁道部三家发起组建的“中国联合通
信有限公司 ”正式成立 ,注册资本十亿元 ,标志着我国政府放 松了对邮电行业准入的控制;1995年 4月 ,原电信总局变更 为企业法人;1998年成立了信息产业部作为电信业的管理机 构 ,中国电信成为独立的运营主体 ,并且将邮政业务和电信 业务分离;2000年 ,又对中国电信进行分解 ,并为网通、吉通 和铁通 3家颁发了电信运营许可证 ,形成了中国电信、中国 联通、中国吉通、中国移通、中国网通、中国铁通多家电信企 业竞争的格局;2002年 ,中国电信再次进行南北拆分 ,重组后 形成了中国网络通信、中国电信、中国移动、中国联通和铁通 五家电信企业,固定电话被中国电信一家多年垄断的历史至 此结束。2008年 6月 2日,电信重组尘埃落定,正是实施“五 合三”方案:联通 c网卖给电信, g网与网通合并,移动与铁通
合并,形成中国移动、中国电信、中国联通“三足鼎立”的局面 电力行业方面 ,1995年初 ,为了方便对外融资 ,国家成立 了中国电力投资有限公司 ,并在香港设立中国电力国际有限 公司;1997年为了更好地使中国电力建设和管理顺应市场经 济规律 ,国家决定在成立了中国国家电力公司的基础上 ,撤 销电力部 ,有关职能由国家经贸委行使 ,中国电力公司在全 国范围内对电力调运进行安排 ,并监管跨地区电力运输;2002年 ,国家电力公司被拆分成 11家公司 ,包括 2家电网、5 家电厂和 4家电力辅助公司 ,并组建电力监管委员会 ,实行 电力竞价上网。
民航业也在 2002年进行了改革 ,通过行业重组 ,合并成
立了 5大集团 ,包括 3家航空公司 , 1家航空保障公司 , 1家 航空信息服务公司。同时 ,外资投资航空公司和机场股份比 例放宽至 49%以上 ,民间资本可投资民航业。
油气方面 ,1998年 7月 ,在原中国石油天然气总公司的()基础上 ,分拆成立了“中国石油天然气集团公司 中石油 ②()和“中国石油化工集团公司 中石化 ”。
2005年 9月下发的《国务院邮政改革方案 》明确提出了 “一分开、二改革、四项措施 ”的方案:“一分开 ”及重组国家 邮政局;“二改革 ”一为改革邮政主业 ,二为改革邮政储蓄 ,由 中国邮政集团公司控股 ,将来不排除有上市的打算 ,其改革 内容包括如何分拆普遍服务业务和竞争性业务、中国邮政集 团公司与社会上的快递公司之间业务如何划分、邮政储蓄银 行的转型将遵循怎样的步骤 ,具有一定货币价值的邮票如何 处理等等 ,邮政改革逐渐铺开。
从上述各垄断行业改革历程我们可以看到 ,这一阶段的 改革成绩是非常突出的。但是 ,我们也应该清醒地认识到 , 虽然经过多年改革 ,我国垄断行业仍然存在很多问题 ,垄断 行业改革任重而道远。
中国垄断行业改革存在的问题()一 行政垄断仍是顽疾 ,并与自然垄断相互纠结
垄断主要有以下三种形式:经济垄断、自然垄断和行政
垄断。行政性垄断是一种政企合一的体制 ,政府既是管制的 政策制定者 ,也是所有者 ,又是监督者 ,政府运用各种行政手 段构筑进入壁垒 ,维护本系统企业的垄断地位 ,甚至用某些 法规将其合法化。自新中国建立以来 ,我国长期实行计划经 济体制 ,用行政命令配置市场资源 ,虽然已逐渐向市场经济 转变 ,但旧体制的影响仍然且必将在相当长时间内存在 ,行 政垄断的毒瘤难以根除。
在行政权力的庇佑下 ,垄断行业或企业不用依靠技术创
新和资本投入 ,便可凭借垄断地位制定垄断价格获得垄断利
润 ,导致后继发展乏力 ,服务质量不高等问题。更有甚者 ,打 着“维护国家经济安全 ”和“提高国家竞争力 ”等旗号保护行 业和部门利益 ,严重影响了自由竞争、扰乱了市场秩序。此 外 ,行政垄断还阻碍统一、开放、竞争、有序的现代市场体系 的形成 ,使地方保护等现象时有发生 ,市场壁垒重重 ,商品及 要素流通受阻。腐败也容易因此滋生 ,据统计 ,从 1998年到 2001年 ,我国部分垄断行业违法收取的各种费用高达 530亿 ③
元人民币。
更为棘手的是 ,我国的电信、电力、油气、自来水、铁路运 输等自然垄断行业 ,都无一例外地与行政垄断相互纠结:它 们大多是国有独资或国家绝对控股企业;由政府直接经营 , 在人事、分配、经营等诸方面受制于政府;垄断市场力量来源 的行政合法化和法律合法化;———这些特点正是行政垄断的 ④
主要特点。根据相关理论 ,政府对于自然垄断和行政垄断 的措施应是不同的。行政垄断作为一种制度性的缺乏竞争 的体制应该坚决抵制 ,而自然垄断因为具有规模经济的特 征 ,对其应该采取适当的政府管制。如何处理两者关系 ,拿 捏正确的管制力度 ,无疑需要在以后的改革中继续探索。()二 方法较单一 ,多用分拆的方法
如前所述 ,目前我国垄断行业已实行或将要实行的改革
模式 ,基本上都是采取“开放竞争性业务市场 ,由政府管制或 国有企业独家垄断基础网络 ”的分割式改革。从已有的改革
实践来看 ,在促进竞争、改善服务质量、提高产业绩效等方面 取得了较大成就 ,但由于这类改革模式本身存在的不足与我 国长期计划经济遗留下来的体制缺陷 ,使得现行改革模式难 以满足彻底打破垄断的需要 ,甚至在某种程度上制约了产业 的发展。主要表现在:第一 ,分拆很多时候只是使完全垄断 变成了寡头垄断 ,虽然引入了一定程度的竞争 ,但相对外部 来说 ,进入壁垒仍然高立 ,无法形成真正的潜在竞争者 ,从而 对行业内企业缺乏激励机制 ,这方面比较明显的例子是石油 行业 ,至今中石化和中石油仍维持着对石油行业“二分天下 ” 的局面。第二 ,分拆后的行业内部也可能继续存在垄断势 力 ,无法公平竞争。比如电力行业 ,电网企业在行业中显然 处于垄断地位 ,各电厂不排除使用寻租等方法“竞争上网 ”。第三 ,对网络型自然垄断行业的简单分拆 ,有可能带来互联 互通的问题 ,使运行效率降低。网络型行业具有全程全网 , 联合作业的特点 ,作为一个系统 ,整体大于部分之和。这就 要求在分拆成几个网络之后 ,各网络业务的运营商必须通力 配合 ,互联互通 ,才能实现最大的网络价值。然而实践中 ,当 分拆为不同网络运营商后 ,出于各自利益考虑 ,这一点很难 做到 ,使得分拆后的效率降低。()
三 政府定位不准 ,职能不明
在我国垄断行业 ,政府扮演着一般社会管理者、市场管 制者和企业所有者三重角色。垄断企业集政府公共管理职 能和企业功能于一身 ,政府不像政府 ,企业不像企业。有的 行业性集团公司虽然进行了改革 ,但它们多是由政府部门或 行政性行业公司演变而来的 ,角色没有转换 ,还没有成为真 正的企业 ,习惯于用行政办法对业内的企业进行管理。在转 轨时期 ,这些角色之间的冲突就显露出来。事实上 ,政府在 这种情况不能担任好任何一种角色 ,于是管理中的“越位 ”、“缺位 ”、“错位 ”现象图生 ,“该管的不管 ,不该管的乱管 ”。此外 ,在我国 ,政府还通常担当着市场监管者的职能。监管 机构由于与原政府部门千丝万缕的联系 ,使监管作用大打折 扣。政府既是裁判员又是运动员的情况在很大程度上阻碍 了改革的进程。()四 监管制度尚未真正建立
虽然在电力行业设立了电力监管委员会 ,其他垄断行业
如电信、石油、自来水、铁路等都未成立独立、专业的监管机 构。多数时候 ,实施监管和促进竞争是同一主体进行的 ,即 由握有实际权力的行政机构进行实际控制和具体操作。同 时 ,政府对相关监管机构缺乏有效的监督和制约 ,许多领域 的监管职能没有得到法律和政策的明确授权 ,监管无规可 循 ,人为因素大 ,决策过程透明度低。此外 ,社会监督机制也 没有形成。广大的消费者缺乏“代言人 ”。现行的听证制度 由于缺乏广泛性、代表性和反馈性亦无法起到监督的作用。()五 注重打破垄断 ,对发展缺乏关注
发达国家反垄断多是针对经济垄断 ,目的在于通过禁止
个体垄断、对贸易的不合理限制以及不公正的商业行为 ,组 织经济权力过度集中 ,以及通过消除对生产、销售、价格、技 术的不合理限制 ,还有类似的其他的不正当的、通过联合、协 议和其他方式对商业活动的限制 ,鼓励自由和公平竞争 ,建 立自由竞争的市场环境。
我国作为发展中国家 ,具有与发达国家不同的要求 ,其
中很重要的一点就是要解决发展问题。目前 ,铁路、电信、民 航等行业都存在继续发展的问题 ,因此对这些行业除了要进 一步打破垄断 ,还应考虑到后继发展 ,不能为打破垄断而打 破垄断。随着我国依照 wto协定开放的市场越来越多 ,竞 争越来越激烈 ,通过建立有效的激励机制 ,提高上述行业国 际竞争力才是根本。
转变经济发展方式 ,深化垄断行业改革
根据党的十七大要求 ,当前必须把经济结构调整和经济 发展方式的转变作为关系全局的重大任务。而经济发展方 式转变的前提和关键是经济体制转变 ,因此 ,作为经济体制 改革的一方面 ,深化垄断行业改革 ,坚持政企分开、放宽准 入、引入竞争 ,推进垄断行业管理体制和产权制度改革对全
面贯彻落实科学发展观 ,加快转变经济增长方式 ,推动我国经济平稳快速增长有着重要的意义。结合国外经验及我国实际情况 ,笔者认为应从以下几方面着手:()一 对垄断加以区分 ,实行分类改革 区分行政垄断与自然垄断
行政性垄断是指国家经济主管部门和地方政府滥用行(政权力 ,排除、限制或妨碍企业之间的合法竞争 王保树)1990。我国的行政垄断又往往和经济体制、国家的经济安 全和国防安全紧密联系在一起。总的来说 ,这些垄断都是应 当加以反对和打破的 ,但打破这种垄断则有一个时机选择问 题 ,这大概也是反垄断法制定过程中一个比较棘手的问题 笔者认为 ,这类垄断应根据我国改革开放的进程以及国家经 济安全和国防安全的需要逐步加以打破。具体来说 ,打破行 政垄断的前提条件首先是实行政企分开 ,隔断政府与企业的 连带关系 ,使企业真正成为市场竞争的主体。然后有两条路 径选择:一种是拆分。将一个行业性的总公司分解成两个或 两个以上的公司 ,然后对其内部业务进行重组。兵器工业
核工业、船舶工业、航天工业、电力工业等都是采用这种方式 进行改革的。另一种是对两个或两个以上的行业性公司的 业务进行重组。中国石油天然气行业、中国石油化工行业 中国电信行业、中国航空行业等就是通过这种方式进行改革 ⑤ 的。
自然垄断是由于某些行业生产的规模经济效益需要在
一个很大的产量范围内和相应的巨大的资本设备的生产运 行水平上才能得到充分的体现 ,以至于整个行业的产量只有 由一个企业来生产时才有可能达到这样的生产规模。其特 点决定了不能简单用分拆等方法来解决问题 ,而只能对其加
以管制。然而根据世界各国的做法来看 ,对传统的自然垄断 行业放松管制是一个趋势。这是因为自然垄断行业是有可 能变化的 ,过去被认为具有自然垄断特征的行业 ,由于技术 等因素的变化 ,现在变成了竞争性行业。一个比较常见的例 子是电信业 ,原来被看作是自然垄断行业 ,但随着光缆技术 的发展和通信卫星的出现 ,有线电视网络、无线通讯网络迅 速发展起来 ,形成了新的通信系统和方式 ,改变了有线通信 公司对电信业的独家垄断。放松或解除管制的关键是让新 企业进入该行业 ,形成有序的竞争局面。在我国 ,这些行业 要逐步对民间资本开放 ,也要有限度地对外资开放。2.区分垄断行业的非垄断性业务
这在传统的自然垄断行业中有较明显的体现。大部分
自然垄断行业是通过物理网络将生产者和消费者连接起来 的 ,连接网络投人了高昂的固定成本 ,巨额的固定成本是规
模经济产生的主要原因 ,也是潜在竞争者的进入壁垒。但是 部分产业链却有可能具有竞争性的特征。比如电网公司是 垄断性的 ,而电厂企业却是充满竞争。此时 ,应该对垄断性 业务和非垄断性业务进行区分 ,对于自然垄断性业务采取在 政府控制下垄断经营的方式 ,在满足社会需要的前提下实现 “规模经济 ”;在非垄断性业务领域引入竞争机制 ,促使企业 提高效率、降低成本。()二 理顺产权关系 ,建立现代企业制度
推进垄断行业改革必须与对国有企业进行规范的公司
制改造、建立现代企业制度紧密结合起来进行。这些行业要 按照建立现代企业制度的要求 ,把大多数国有大型企业改组 成股权多元化的股份公司 ,有条件的企业要尽快整体上市。要严格按照《公司法 》的相关规定设立股东大会、董事会、监 事会 ,明确各自的权利和责任 ,处理好相互的关系 ,建立起规 范的法人治理结构 ,通过人事制度、分配制度等改革 ,建立有 效的高层人员的激励与约束机制。大型企业集团 ,必须理顺 内部的产权关系、人事关系和财务关系 ,形成规范的母子公 司体制和管理方法。同时通过引进外资和民间资本等 ,加快 多种形式的产权制度改革。()三 明确政府在垄断行业改革中的职能
目前 ,我国政府在推进垄断行业改革中要发挥了主导作
用。无论进行拆分、改组 ,还是放松和解除管制 ,引进竞争机 制 ,起关键作用的都是政府。这样改革的好处在于:缩短了 改革的时间和过程 ,节约改革的直接成本。由于这种改革是 出自政府的决策 ,是自上而下的行政行为 ,企业不需要花很 大财力、人力和时间去协调政府各个职能部门的关系 ,从而 缩短了改革的时间和过程 ,节约了改革成本。但是我们也应 认识到这种做法的局限 ,要打破垄断 ,真正形成公平竞争的 环境 ,过于依赖政府的行政权力绝不是长久之计 ,相反 ,很可 能延缓打破行政性垄断的改革步伐。因此 ,从长远看 ,政府 应该作为“公共服务者 ”,制定规则并维护规则的公平性 ,只 要没有行业或企业违反规则 ,政府就不应该过多加以干涉。由此 ,应切实转变政府的管制职能和方式 ,放松经济性
管制 ,加强社会性管制 ,凡是市场机制已经有效发挥作用的 领域 ,就应当放松甚至取消经济性管制。重点对垄断环节的 价格和公平接入进行有效的监管 ,对竞争环节的市场秩序进 行旨在维护公平竞争环境的监管。()四 加快推进垄断行业分配体制改革
理顺收入分配关系 ,建立公平分配制度 ,逐步缓解地区
和部分社会成员收入差距扩大趋势 ,是当前分配体制改革的 主要任务之一。垄断行业尚未建立有效的工资形成机制和 工资增长机制 ,普遍存在职工收入水平偏高、工资收入水平增长过快、工资外收入水平居高不下、垄断福利问题严重等
⑥
现象。近年来 ,垄断行业与其他行业收入差距过大的问题 已引起了人们越来越多的诟病 ,成为威胁和谐社会稳定的不 利因素。2006年劳动保障部的报告披露 ,电力、电信、金融、保险、水电气供应、烟草等行业职工的平均工资是其他行业 的 2倍至 3倍;加上福利待遇 ,实际收入差距可能在 5倍至 10倍之间。因此 ,必须加强对垄断行业收入分配的监管 ,特 别是对工资福利过高、增长过快行业职工收入的调控。政府 应制定工资指导线使垄断行业职工工资保持社会平均工资 中等偏上的水平。对一定时期内仍然存在的行政性垄断行 业 ,通过征收资源税、环境补偿税、特许经营费等手段将行政 性垄断所得收归国有 ,调节垄断行业的过高收入;对留归企 业的垄断收益 ,政府要严格监督管理;对某些自然垄断性行 业实行高于一般行业的税率 ,将其获得的超额利润收归国 有。此外 ,垄断性行业提供的产品或服务 ,应通过举行价格 听证会定价。()五 推进投资主体的多元化
垄断行业改革的最终目标之一 ,是要逐步实现垄断行业 的投资主体多元化 ,这将对打破垄断、引入竞争、提高效率、降低成本 ,优化资源配置 ,构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的市场体系产生重要作用。十六 大提出:要充分发挥个体、私营等非公有经济的重要作用 ,放 宽国内民间资本的市场准入领域 ,实现公平竞争。我国政府 也将遵守加入世贸组织的有关承诺 ,有步骤地允许国外资本 进入相关领域。各种所有制经济将在垄断行业的市场竞争 中发挥各自优势相互竞争、共同发展。
遵循 wto有关协议 ,我国目前比较注重垄断行业对外 资的开放 ,但对民营经济的进入实际上仍有较高的壁垒。应 该认真、彻底地贯彻“非公经济 36条 ”,为民营经济创造公平的竞争环境。同时也应该认识到:垄断行业改革不是简单地 实现私有化 ,而是在引入竞争机制的同时 ,加强对这些行业 经营情况的监督和管理 ,以保证为社会提供更好的服务。()六 加快相关法律立法进程 ,建立独立监管体系
要尽快制定和完善相关法律法规 ,明确规定和约束垄断
行业中政府参与的依据、具体的参与形式、监督机制、退出机 制以及相关的权利和义务。将垄断行业改革纳入法制化轨 道。建立独立的专门的监管机构 ,其职能、管制方式、决策过 程要有法律授权 ,提高管制机构的透明度和公众参与程度 , 实行规范的听证制度等。关于管制垄断行业政府参与的专 门立法应该实现以下目标:第一 ,各个管制垄断行业的政府 参与要有法可依 ,其目的和方式都应该是在法律规定范围内 的 ,且要通过必要的审定程序;第二 ,各个管制垄断行业的政 府参与行为要明确规定有效的监督机制 ,赋予特定组织和群
体抗议、申诉的权利 ,并规定有效的程序保证这种权利的主 张;第三 ,要对各个管制垄断行业的政府参与规定相应的义 务和责任 ,对于政府的不当行为要制定合理的处置条款。首先要加快相关立法。依法禁止和防止垄断 ,是市场经 济下形成公平有效的竞争制度和秩序的根本性措施。鉴于 在垄断性行业的改革过程存在着原行政性垄断的体制有可 能被新的市场垄断所替代的危险 ,迫切需要制定和实施《反 垄断法 》。依法规范和约束企业间的竞争和交易关系、竞争 方式、管制机构的行业和决策过程等。同时 ,对相关部门的 法律法规及时进行修订。值得庆幸的是: 2007年 8月 30日 , 十届全国人大常委会第二十九次会议经表决通过《反垄断
法 》,该法已自今年 8月 1日起施行。其次 ,要改变过去部门 立法的做法 ,避免部门利益被法制化 ,全国人大以及政府立 法部门要在立法的过程中扮演主导角色 ,并充分发挥专家的 作用。最后 ,是加快《电信法 》的立法进程 ,特别是对互联互 通以及接入定价方法等问题做出详细的法律规定;修改现行 的《电力法 》等相关法律 ,使之与改革的要求相适应 ,对管制、(竞争模式、价格形成机制以及有些行业存在的调度指挥 如)电力调度、铁路调度等 等方面也要建立法律规范。注 释
①肖兴志.中国垄断行业改革的整体评价 [m ].2005.②③朱泽.加快垄断行业的改革步伐 [m ].2006.④臧传琴,刘相,打破行政垄断———当前我国垄断行业改革的重点 [m].2006 ⑤王新富.垄断行业改革的意义及思路 [m].2006.⑥张本波.垄断行业改革———分配制度改革的难点和突破口 [m ].2006.参考文献
[1]刘世锦,冯飞.垄断行业改革攻坚 [m ].北京:中国水利水电出版 社,2006.[2]高尚全.加快推进垄断行业改革 [j].市场经济研究,2004.[3]肖兴志.中国垄断行业改革的整体评价 [j].河北经贸大学学报.[4]朱泽.加快垄断行业的改革步伐 [j].宏观经济管理,2006.[5]王新富.垄断行业改革的意义及思路 [j].商业经济,2006.[6]李久海.国际垄断行业改革的经验及其对中国的启示 [j ].中国 行政管理,2006.[7]臧传琴,刘相.打破行政垄断———当前我国垄断行业改革的重点 [j].山东行政学院.山东省经济管理干部学院学报,2006.〔责任编辑:郭洪 〕